Fysieke Leefomgeving
1.1. De Omgevingswet
De Omgevingswet is een ingrijpende wet die de meeste regels omtrent de fysieke leefomgeving in één wettelijk kader samenbrengt. Het doel van deze wet is om de regels voor de fysieke leefomgeving eenvoudiger, beter en gebruiksvriendelijker te maken en om beter in te spelen op de ontwikkelingen in de maatschappij. De wet beoogt meer ruimte te bieden voor lokale afwegingen en initiatieven, waarbij een integrale benadering van de fysieke leefomgeving centraal staat. Dit brengt voor iedereen die met de fysieke leefomgeving te maken heeft of krijgt bepaalde rechten en plichten mee. De wet zelf stelt dat een ieder voldoende zorg dient te dragen voor de fysieke leefomgeving. Dit wordt als de 'algemene zorgplicht' aangeduid. Hierna worden een aantal belangrijke aspecten uit deze wet uitgelicht.
1.2. Het Overgangsrecht
Voor de overstap naar de nieuwe wetgeving (Omgevingswet) dient men het overgangsrecht te raadplegen. Dit recht is grotendeels vervat in de Invoeringswet Omgevingswet en het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Ieder instrument binnen de Omgevingswet kent zijn eigen overgangsregeling. Overheden dienen daarom per instrument na te gaan welk overgangsrecht van toepassing is op ieder instrument dat binnen hun bevoegdheden valt. Dit geldt ook voor bedrijven en burgers die een beroep moeten kunnen doen op hun rechten onder de juiste regelingen en instrumenten.
Uiteraard heeft een wet zoals de Omgevingswet die de kaders stelt van heleboel onderwerpen die de fysieke leefomgeving aangaan ook effect op veel andere wetten die eveneens aan een overgangsfase en -regeling onderhavig zijn.
1.3. De algemene maatregelen van bestuur
Naast de Omgevingswet moet men, voor de nadere invulling hiervan, nog rekening houden met de volgende vier algemene maatregelen van bestuur:
1) Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
2) Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
3) Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
4) Het Omgevingsbesluit (Ob)
1.4. De ministeriële regeling
De nadere uitwerking van de Omgevingswet vindt ook plaats in de Omgevingsregeling. Deze regeling is niet alleen van belang voor de overheden, maar ook voor bedrijven en burgers die middels hun activiteiten met de fysieke leefomgeving te maken krijgen.
1.5. De instrumenten
De omgevingswet bevat de volgende zes instrumenten:
1) Omgevingsvisie
2) Programma's
3) Decentrale regelgeving
4) Algemene rijksregels
5) Omgevingsvergunning
6) Projectbesluit
1.6. Het omgevingsplan
Een belangrijk instrument binnen de Omgevingswet met een eigen regime is het 'omgevingsplan'. De gemeenteraad is verplicht om voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast te stellen met daarin de nodige regels voor de fysieke leefomgeving. Ook dit instrument kent een eigen overgangsregeling. Dit houdt in dat alle bestaande gemeentelijke instrumenten, zoals exploitatieplannen en bestemmingsplannen alsook de bruidsschat, deel uitmaken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het tijdelijk deel moet uiteindelijk, tot uiterlijk 1 januari 2032, omgezet zijn naar een omgevingsplan dat voldoet aan de vereisten van de Omgevingswet. Naast de 'algemene zorgplicht' uit de Omgevingswet, kunnen gemeenten ook in het omgevingsplan 'bijzondere zorgplichten' opnemen.
1.7. Soort activiteiten
Onder de Omgevingswet moet men een onderscheid maken tussen 'omgevingsplanactiviteiten' en 'buitenplanse omgevingsplanactiviteit'. Beide varianten worden hieronder kort toegelicht:
1.7.1. Omgevingsplanactiviteit
Een omgevingsplanactiviteit is een activiteit waarvoor in het omgevingsplan staat dat het verboden is deze uit te voeren zonder een omgevingsvergunning. Dit kan betrekking hebben op activiteiten die niet in strijd zijn met het omgevingsplan, evenals activiteiten die wel in strijd zijn met het omgevingsplan. Daarnaast omvat het ook andere activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan.
1.7.2. Buitenplanse omgevingsplanactiviteit
Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) verwijst naar een activiteit die niet past binnen de regels van het omgevingsplan of waarvoor geen vergunning is vrijgesteld. Dit kan zich voordoen in verschillende situaties: ten eerste als de activiteit niet mogelijk is op basis van de algemene regels van het omgevingsplan; ten tweede als de activiteit niet past binnen de categorie van binnenplanse omgevingsplanactiviteiten; en ten derde als de activiteit niet vergunningvrij is.
Voor de beoordeling van een BOPA zijn de regels uit o.a. het Besluit kwaliteit leefomgeving en de Omgevingsregeling van belang.
Voor een omgevingsvergunning betreffende een buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet men vaak de reguliere procedure doorlopen. Alleen in uitzonderlijke gevallen moet men de weg van de uitgebreide procedure afleggen. In ieder geval moet het proces altijd met een aanvraag beginnen en met een besluit eindigen.
1.8. Omgevingswaarden
De omgevingswaarden worden vastgesteld om de doelen van de wet te realiseren. Deze waarden bepalen de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de toelaatbare belasting door activiteiten, en de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen. Deze waarden worden uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen.
Bij het vaststellen van een omgevingswaarde wordt bepaald of deze een resultaatverplichting, inspanningsverplichting of andere verplichting met zich meebrengt, evenals de locaties waarop de waarde van toepassing is. Er kan ook een termijn worden gesteld waarbinnen aan deze verplichting moet worden voldaan. Tevens wordt onderbouwd welke taken en bevoegdheden nodig zijn om de omgevingswaarde te bereiken. Voor geluidproductieplafonds kunnen bijvoorbeeld specifieke regels over aard en termijn worden gesteld.
Gemeenten kunnen omgevingswaarden vaststellen in hun omgevingsplan, maar deze mogen niet afwijken van hogere regelgeving tenzij anders bepaald. Geluidproductieplafonds moeten worden vastgesteld rondom industrieterreinen met geluidproducerende activiteiten.
Provincies kunnen omgevingswaarden vaststellen in hun omgevingsverordening, rekening houdend met de geldende regels. Ze kunnen ook industrieterreinen aanwijzen waarvoor geluidproductieplafonds gelden, en de bevoegdheid hiervoor delegeren aan gedeputeerde staten. Daarnaast moeten provincies omgevingswaarden vaststellen voor waterkeringen en overstromingsrisico's om waterveiligheid te waarborgen, evenals geluidproductieplafonds voor provinciale wegen en lokale spoorwegen.
Het Rijk kan omgevingswaarden vaststellen via algemene maatregelen van bestuur. Deze waarden moeten onder andere betrekking hebben op luchtkwaliteit, waterkwaliteit, zwemwater, en waterveiligheid. Voor primaire waterkeringen geldt een beschermingsniveau waarbij de overstromingskans in 2050 niet groter is dan 1 op 100.000 per jaar. Het Rijk stelt ook geluidproductieplafonds vast voor rijkswegen en hoofdspoorwegen.
Voor stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden zijn specifieke percentages vastgesteld die de depositie van stikstof moeten beperken om verslechtering van habitats te voorkomen. Deze percentages zijn resultaatsverplichtingen, met tussentijdse evaluaties en aanpassingen om de gestelde doelen te bereiken.
1.9. Verordeningen
De Omgevingswet bevat verschillende instrument voor verschillende lagen van de overheid. Op decentraal niveau beschikken gemeenten over een omgevingsplan, dat hiervoor is besproken. Andere lagen van de decentrale overheid worden gevormd door de provincies en de waterschappen. De Omgevingswet heeft ook voor deze organen instrumenten in het leven geroepen. Deze worden hieronder besproken.
1.9.1. Omgevingsverordening
Alle provincies in Nederland dienen over een omgevingsverordening te beschikken, waarin regels opgenomen zijn voor de bescherming van verschillende facetten van de fysieke leefomgeving in brede zin van het woord. De onderwerpen die in een omgevingsverordening vervat zitten, betreffen normaliter de taken en bevoegdheden van de provincies in relatie tot de fysieke leefomgeving. Bij wijze van voorbeeld kan verwezen worden naar de bescherming van provinciale wegen, het bepalen van omgevingswaarden voor lucht- en waterkwaliteit alsook de bescherming van natuur of erfgoed.
1.9.2. Waterschapsverordening
Ook de waterschappen beschikking over een eigen instrument genaamd de 'waterschapsverordening'. De regels die hierin vervat zijn, betreffen de fysieke leefomgeving, in zoverre dat die de bevoegdheden van de waterschappen aangaan. Te denken valt aan het beheer van oppervlaktewater of grondwater alsook het beheer van dijken.
1.10. Schaderegeling
1.10.1. Nadeelcompensatie
Wanneer een bestuursorgaan schade veroorzaakt tijdens de uitoefening van zijn wettelijke bevoegdheden, kan er sprake zijn van nadeelcompensatie. Dit houdt in dat schade die ontstaat door bepaalde besluiten of maatregelen van het bestuursorgaan, zoals peilbesluiten, vergunningen, omgevingsplannen en vastgestelde regels, in aanmerking komt voor vergoeding. Het is belangrijk te weten dat alleen materiële schade voor vergoeding in aanmerking komt; immateriële schade wordt hierbij uitgesloten.
Bij activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning nodig is, wordt de schade aan onroerende zaken bepaald door de waarde van de zaak te vergelijken voor en na het besluit. Dit geldt specifiek voor activiteiten die buiten de locatie van de onroerende zaak plaatsvinden. Als er geen omgevingsvergunning nodig is, kan een aanvraag voor schadevergoeding worden ingediend nadat informatie over de activiteit aan het bevoegd gezag is verstrekt of nadat de activiteit is begonnen. Ook hier wordt de schade bepaald door de waarde van de onroerende zaak voor en na deze momenten te vergelijken.
In sommige gevallen wordt aangenomen dat de aanvrager het risico van schade niet heeft aanvaard. Dit geldt bijvoorbeeld als de schade ontstaat na de aankoop van een woning, na het vaststellen van een omgevingsplan, of onder specifieke voorwaarden die gelden voor schadevergoeding. Aan de andere kant wordt het risico van schade wel als aanvaard beschouwd als het bestuursorgaan tijdig kennis heeft gegeven van een voorgenomen regelwijziging, en er gedurende een bepaalde periode geen activiteiten zijn uitgevoerd die overeenstemmen met de oude regels.
Bij waardevermindering van onroerende zaken door bepaalde besluiten, wordt een deel van de schade, namelijk vier procent van de oorspronkelijke waarde, gezien als normaal maatschappelijk risico. Dit deel komt niet voor vergoeding in aanmerking. Dit mechanisme zorgt ervoor dat niet alle schade automatisch wordt vergoed, maar alleen het deel dat als buitengewoon wordt beschouwd.
De toekenning van schadevergoeding wordt gedaan door het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, het college van gedeputeerde staten, of de betreffende minister, afhankelijk van het soort besluit. Deze bevoegdheid kan worden overgedragen aan een ander bestuursorgaan als dat nodig is.
Daarnaast kunnen er regels worden vastgesteld over de beoordeling van schadevergoedingaanvragen en de totstandkoming van beslissingen hierover. Instanties kunnen worden aangewezen om advies te geven over de aanvragen. Bovendien kunnen er regels worden gesteld over de verplichting tot het verstrekken van informatie en kennisgeving daarvan in omgevingsplannen, waterschapsverordeningen, of omgevingsverordeningen, met betrekking tot aanvragen voor schadevergoeding.
Zo zorgt de regeling voor nadeelcompensatie ervoor dat bestuursorganen zorgvuldig omgaan met het vergoeden van schade die voortkomt uit hun besluiten en maatregelen, waarbij een balans wordt gevonden tussen het beschermen van individuele belangen en het accepteren van normaal maatschappelijk risico.
1.10.2. Schade bij gedoogplichten
Bij schade door gedoogplichten, waarbij eigenaren verplicht zijn activiteiten of werken van algemeen belang toe te staan, gelden specifieke regels voor schadevergoeding. De schade door een gedoogplicht wordt vergoed door de initiatiefnemer van de betreffende activiteit of het werk.
Schade die rechtstreeks en noodzakelijk voortkomt uit een gedoogplicht, wordt vergoed als deze schade het normale maatschappelijke risico overstijgt en de rechthebbende onevenredig zwaar treft vergeleken met anderen. Specifiek voor verleggingen van waterkeringen of maatregelen om watersystemen te verbeteren, wordt de schade alleen vergoed als deze direct door deze activiteiten wordt veroorzaakt.
Voor gedoogplichten die vallen onder een andere categorie, zoals bepaalde grondwateronttrekkingen of waterinfiltraties, wordt de schade volledig vergoed. Echter, voor schade door specifieke gedoogplichten rond waterbeheer gelden aanvullende voorwaarden en zijn enkele uitzonderingen opgenomen.
Bij conflicten over schadevergoeding is de civiele rechter bevoegd, afhankelijk van de locatie van het onroerend goed. Daarnaast kan een verzoek om onderzoek naar schade door grondwateronttrekkingen of waterinfiltraties worden ingediend bij gedeputeerde staten. Als niet duidelijk is welke onttrekking de schade veroorzaakt, kan de provincie de schadevergoeding toekennen en neemt dan de rechten van de rechthebbende over met betrekking tot de schade.
1.10.3. Schadeloosstelling bij onteigening
Bij onteigening heeft de eigenaar recht op volledige schadeloosstelling voor de rechtstreeks en noodzakelijk geleden schade. Dit geldt ook voor huurverkopers, waarbij hun aanspraken uit de huurkoopovereenkomst worden gecompenseerd. De waarde van de onteigende zaak wordt bepaald op basis van de inschrijvingsdatum van de onteigeningsakte, met uitsluiting van waarde-verhogende veranderingen die bedoeld zijn om de schadeloosstelling te verhogen, tenzij deze veranderingen normaal of noodzakelijk zijn.
De werkelijke waarde van de onteigende zaak wordt gebaseerd op de hypothetische verkoopprijs in het vrije economische verkeer. Bijzondere omstandigheden kunnen leiden tot een alternatieve waardebepaling. Voordelen of nadelen die ontstaan door de verwezenlijking van het onteigeningsdoel of gerelateerde overheidswerken worden niet meegewogen bij het vaststellen van de schadeloosstelling, behalve wanneer de specifieke omstandigheden dit redelijkerwijs vereisen.
Rechthebbenden zoals erfpachters, opstallers, huurders, en pachters hebben ook recht op schadeloosstelling, waarbij voor huurders en pachters specifieke regels gelden afhankelijk van de datum van de overeenkomst. Hypotheekhouders en beslagleggers hebben geen afzonderlijk recht op schadeloosstelling, tenzij ze een verweerschrift hebben ingediend. Hun rechten worden uitgeoefend op het bedrag van de werkelijke waarde en eventuele waardeverminderingen van het resterende deel.
Bij het bepalen van de schadeloosstelling wordt rekening gehouden met bestaande erfdienstbaarheden en kwalitatieve verplichtingen en de mogelijkheid om deze door andere rechten te vervangen. Voor vruchtgebruikers en bezwaarde erfgenamen zijn er specifieke bepalingen over hoe zij hun rechten kunnen uitoefenen.
De gerechtelijke procedure voor het vaststellen van de schadeloosstelling volgt de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Tijdens deze procedure worden deskundigen benoemd om een verslag uit te brengen, waarna een voorlopige schadeloosstelling wordt vastgesteld. Na een mondelinge behandeling volgt de eindbeschikking. De kosten van deze procedure komen meestal voor rekening van de onteigenaar, behalve in gevallen waar de belanghebbende niet heeft aanvaard wat hem is aangeboden en de rechtbank dit redelijk acht. Eventuele beroep in cassatie is mogelijk tegen de uitspraak van de rechtbank.
Ten slotte zijn er bepalingen voor situaties waarin de schadeloosstelling niet tijdig wordt uitbetaald of wanneer er beslag op de schadeloosstelling wordt gelegd. In dergelijke gevallen kan de onteigenaar overgaan tot consignatie van het bedrag. Bij niet-tijdige inschrijving van de onteigeningsakte hebben belanghebbenden de keuze tussen een vaste schadeloosstelling of volledige schadevergoeding, inclusief de kosten van rechts- en deskundige bijstand.
1.10.4. Schadevergoeding bij voorkeursrechten
Wanneer een onroerende zaak of een beperkt recht op basis van voorkeursrechten wordt overgedragen aan de gemeente, provincie, of Staat, kan de oorspronkelijke eigenaar schadevergoeding eisen als de functie waarvoor het voorkeursrecht werd gevestigd niet wordt gerealiseerd. Dit geldt in de volgende situaties:
Voor de vordering tot schadevergoeding is de burgerlijke rechter bevoegd in het rechtsgebied waar de onroerende zaak zich bevindt.
1.10.5. Schade door in het wild levende dieren
Gedeputeerde staten kunnen een tegemoetkoming verlenen aan belanghebbenden die in hun provincie schade lijden door van nature in het wild levende dieren van aangewezen soorten. Deze tegemoetkoming wordt verleend als de schade redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening van de belanghebbende behoort te blijven en wordt naar billijkheid vastgesteld. De aangewezen diersoorten worden beschermd tegen flora- en fauna-activiteiten.