Handhaving
1. Handhavingsrecht
Het handhavingsrecht is een onderdeel van het bestuursrecht dat zich richt op het toezien op de naleving van wettelijke voorschriften en het optreden tegen overtredingen. Het omvat de bevoegdheden, procedures en instrumenten die bestuursorganen kunnen gebruiken om ervoor te zorgen dat regels worden nageleefd. Het doel van handhavingsrecht is het beschermen van publieke belangen, zoals openbare orde, veiligheid, gezondheid, milieu en rechtszekerheid. Deze doelstellingen zorgen er ook voor dat andere wetten, zoals de Wet openbare manifestaties en de Wet veiligheidsregio's, bij de handhaving een belangrijke rol gaan spelen. Hierna wordt stilgestaan bij de algemene regels inzake rechtshandhaving in brede zin van het woord die het fundament vormen van alle bijzondere wetten.
1.1. Handhaving: algemene regels
1.1.1. Definitie van 'overtreding' en 'overtreder'
In de wet wordt een overtreding gedefinieerd als een gedraging die in strijd is met wettelijk voorgeschreven regels. Dit kan zowel door natuurlijke personen als rechtspersonen worden begaan. Personen of entiteiten die deze overtredingen plegen of medeplegen worden aangeduid als overtreders. De bepalingen uit het Wetboek van Strafrecht die van toepassing zijn op overtredingen zijn hier ook van toepassing.
1.1.2. Soorten bestuurlijke sancties
Bestuurlijke sancties zijn maatregelen die door bestuursorganen worden opgelegd in reactie op overtredingen. Deze sancties kunnen onderverdeeld worden in twee hoofdtypes:
Een enkele last tot het verrichten van bepaalde handelingen valt niet onder de bestuurlijke sancties.
1.1.3. Bevoegdheid en voorwaarden voor sancties
Bestuurlijke sancties mogen alleen worden opgelegd als dit bij of krachtens de wet is toegestaan. Zowel de overtreding als de sanctie moeten in een wettelijk voorschrift vooraf zijn omschreven. Een bestuursorgaan legt geen sanctie op als er een rechtvaardigingsgrond voor de overtreding bestaat. Daarnaast kan een herstelsanctie alleen worden opgelegd als er een direct gevaar is van herhaling van de overtreding.
Als meerdere voorschriften zijn overtreden, kunnen voor elk voorschrift afzonderlijke sancties worden opgelegd. De beschikking tot het opleggen van een sanctie moet de overtreding en het betreffende voorschrift vermelden, evenals eventuele details over de plaats en tijd van de overtreding.
1.1.4. Invordering & Verhoor
Wanneer een bestuurlijke sanctie een geldsom inhoudt, komt dit bedrag toe aan het bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd, tenzij anders bepaald bij wettelijk voorschrift. Het bestuursorgaan kan de geldsom invorderen via een dwangbevel.
Degene die wordt verhoord in verband met een bestraffende sanctie hoeft geen verklaringen af te leggen over de overtreding en wordt van deze niet- verplichting op de hoogte gesteld tijdens het verhoor.
1.2. Toezicht op de naleving
1.2.1. Definitie en identificatie van toezichthouders
Toezichthouders zijn personen die wettelijk belast zijn met het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften. Bij het uitvoeren van hun taak moeten zij een legitimatiebewijs bij zich dragen, uitgegeven door het bestuursorgaan waarvoor zij werken. Dit legitimatiebewijs moet een foto van de toezichthouder bevatten en de naam en hoedanigheid van de toezichthouder vermelden. Het model van dit legitimatiebewijs wordt vastgesteld door de Minister van Veiligheid en Justitie.
1.2.2. Beperkingen en bevoegdheden van toezichthouders
Toezichthouders mogen hun bevoegdheden alleen gebruiken voor zover dit noodzakelijk is voor het vervullen van hun taak. Hun bevoegdheden kunnen beperkt worden door wettelijk voorschrift of door een besluit van het bestuursorgaan dat hen heeft aangewezen.
Toezichthouders hebben het recht om elke plaats te betreden met uitzondering van woningen, tenzij zij toestemming hebben van de bewoner. Indien nodig kunnen zij gebruik maken van de sterke arm en zich laten vergezellen door door hen aangewezen personen.
1.2.3. Inlichtingen & Documenten
Toezichthouders zijn bevoegd om inlichtingen te vorderen en inzage te eisen in identiteitsbewijzen van personen. Ze kunnen zakelijke gegevens en bescheiden inzien en daar kopieën van maken. Als kopieën ter plaatse niet mogelijk zijn, mogen zij de documenten tijdelijk meenemen, met een schriftelijk bewijs van ontvangst.
1.2.4. Onderzoek & Monsterneming
Toezichthouders mogen zaken onderzoeken, opnemingen doen en monsters nemen. Zij hebben de bevoegdheid om verpakkingen te openen en, indien nodig, de zaken tijdelijk mee te nemen tegen een schriftelijk bewijs. Indien mogelijk moeten de genomen monsters worden teruggegeven aan de belanghebbende en deze moet zo spoedig mogelijk op de hoogte worden gesteld van de resultaten van het onderzoek.
1.2.5. Controle van vervoermiddelen
Toezichthouders mogen vervoermiddelen onderzoeken en de lading inspecteren als deze betrekking heeft op hun toezichtstaak. Ze kunnen inzage eisen van wettelijk voorgeschreven documenten van de bestuurder en vorderen dat het vervoermiddel wordt stilgehouden en naar een aangewezen plaats wordt overgebracht. De wijze van stilhouden wordt geregeld door de Minister van Veiligheid en Justitie.
1.2.6. Verplichtingen & Handhaving
Iedereen moet redelijke medewerking verlenen aan toezichthouders tijdens hun werkzaamheden. Personen die wettelijk verplicht zijn tot geheimhouding kunnen weigeren medewerking te verlenen voor zover dit hun geheimhoudingsplicht betreft. Als iemand weigert medewerking te verlenen, kan het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de toezichthouder een last onder bestuursdwang opleggen om de medewerking af te dwingen.
1.3. Herstelsancties
1.3.1. Last onder bestuursdwang
Een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie waarbij het bestuursorgaan de verplichting oplegt om een overtreding geheel of gedeeltelijk te herstellen. Indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, kan het bestuursorgaan de last door feitelijk handelen laten uitvoeren. De last beschrijft de te nemen herstelmaatregelen en de termijn waarbinnen deze moeten worden uitgevoerd. De last wordt bekendgemaakt aan de overtreder, de rechthebbenden op de zaak en de aanvrager.
De kosten van bestuursdwang worden op de overtreder verhaald, behalve als deze kosten redelijkerwijs niet geheel aan de overtreder kunnen worden toegerekend. De kosten omvatten de voorbereidingskosten en eventuele schadevergoeding. Het bestuursorgaan stelt de verschuldigde kosten vast binnen vijf jaar na toepassing van de bestuursdwang.
Bij het toepassen van bestuursdwang hebben aangewezen personen toegang tot alle plaatsen die nodig zijn voor de uitvoering van hun taak. Toegang tot woningen zonder toestemming vereist een speciale machtiging. Indien het betreden van een niet bij de overtreding betrokken plaats noodzakelijk is, moet het bestuursorgaan de rechthebbende hiervan minimaal 48 uur van tevoren schriftelijk op de hoogte stellen, tenzij spoedige actie vereist is.
Het bestuursorgaan kan ook gebouwen en terreinen verzegelen en zaken meevoeren en opslaan. Het meevoeren en opslaan worden vastgelegd in een proces-verbaal en een afschrift wordt aan de beheerder van de zaken verstrekt. De zaken worden bewaard en teruggegeven aan de rechthebbende, tenzij de kosten van de bewaring nog niet zijn voldaan. Zaken kunnen na dertien weken worden verkocht als teruggeven niet mogelijk is, of eerder als de kosten voor verkoop te hoog worden in verhouding tot de waarde van de zaak.
In spoedeisende gevallen kan bestuursdwang worden toegepast zonder voorafgaande last, maar een besluit moet zo spoedig mogelijk worden bekendgemaakt. Belanghebbenden kunnen het bestuursorgaan verzoeken bestuursdwang toe te passen, zelfs na de oorspronkelijke termijn voor uitvoering.
1.3.2. Last onder dwangsom
Een last onder dwangsom is een herstelsanctie die een verplichting tot herstel van een overtreding inhoudt, met de bijkomende verplichting om een geldsom te betalen als de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Het bestuursorgaan kan in plaats van bestuursdwang een last onder dwangsom opleggen, tenzij het belang van de regelgeving daartegen spreekt.
De last onder dwangsom specificeert de herstelmaatregelen en de termijn waarbinnen de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Het bedrag van de dwangsom kan een vast bedrag zijn, een bedrag per tijdseenheid of per overtreding, en moet in verhouding staan tot de ernst van de overtreding en de beoogde werking.
Een verbeurde dwangsom moet binnen zes weken na verbeuring worden betaald. Het bestuursorgaan kan op verzoek van de overtreder de last onder dwangsom opheffen, opschorten of verminderen als de overtreder tijdelijk of blijvend niet aan de verplichtingen kan voldoen. Indien een jaar na de beschikking geen dwangsom is verbeurd, kan de last worden opgeheven.
De verjaringstermijn voor de rechtsvordering tot betaling van een dwangsom is een jaar na verbeuring, met verlenging als bezwaar, beroep of hoger beroep openstaat. Een beschikking tot invordering van een dwangsom kan de verjaring stuiten en de termijn verlengen bij schorsing door een voorzieningenrechter.
Indien de last onder dwangsom wordt ingetrokken of gewijzigd, vervalt een eerdere beschikking tot invordering. Het bestuursorgaan kan een nieuwe beschikking tot invordering geven in overeenstemming met de gewijzigde last. Bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft betrekking op zowel de last als de beschikking tot invordering.
1.4. Bestuurlijke boete
Een bestuurlijke boete is een financiële sanctie die een overtreder verplicht tot betaling van een geldsom zonder voorwaarden. Deze boete is niet van toepassing als de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten of als de overtreder is overleden. In het geval van overlijden vervalt een nog niet onherroepelijk opgelegde boete, en ook een onherroepelijke boete vervalt als deze op het moment van overlijden nog niet is betaald.
1.4.1. Uitsluitingen & Beperkingen
Een bestuursorgaan legt geen boete op als dezelfde overtreding al eerder is bestraft of als er strafvervolging voor de betreffende gedraging is ingesteld. Als de overtreding tevens een strafbaar feit is, wordt deze doorgaans aan de officier van justitie voorgelegd. Het bestuursorgaan kan alleen een boete opleggen als de officier van justitie heeft besloten geen vervolging in te stellen of als er geen reactie van de officier van justitie binnen dertien weken is ontvangen.
1.4.2. Termijnen & Verval
De bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen vervalt na vijf jaar in gevallen die door specifieke regels worden gereguleerd, of na drie jaar in andere gevallen. Deze vervaltermijn wordt opgeschort als bezwaar of beroep tegen de boete wordt ingesteld, totdat de beslissing onherroepelijk is.
1.4.3. Bepaling van de boete
De hoogte van de bestuurlijke boete wordt door de wet bepaald. Als er geen wettelijk voorschrift voor de hoogte van de boete bestaat, stemt het bestuursorgaan de boete af op de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. In bepaalde omstandigheden kan een lagere boete worden opgelegd. Een boete vervalt als de overtreder voor hetzelfde feit door het gerechtshof wordt vervolgd.
1.4.4. Procedure
De procedure voor het opleggen van een bestuurlijke boete begint met het opstellen van een rapport door het bestuursorgaan of een bevoegde toezichthouder. Dit rapport bevat informatie over de overtreding en wordt samen met de beschikking tot oplegging van de boete aan de overtreder verstrekt. De overtreder krijgt de mogelijkheid om de gegevens in te zien en zijn zienswijze te geven. Indien het bestuursorgaan besluit geen boete op te leggen of de zaak aan de officier van justitie voor te leggen, wordt dit schriftelijk aan de overtreder meegedeeld.
Het bestuursorgaan moet binnen dertien weken na de datum van het rapport een beslissing nemen over de boete. Deze termijn wordt opgeschort als de zaak aan het openbaar ministerie is voorgelegd. Voor boetes boven een bepaald bedrag wordt altijd een rapport of proces-verbaal opgemaakt en krijgt de overtreder altijd de gelegenheid om zijn zienswijze te geven. De beschikking tot oplegging van de boete vermeldt de naam van de overtreder en het bedrag van de boete.
1.4.5. Toepassing op andere sancties
De regels voor bestuurlijke boetes zijn ook van toepassing op andere bestraffende sancties, tenzij wettelijk anders is bepaald. Andere bestraffende sancties kunnen namelijk ook door de overheid worden opgelegd, zoals sluiting van een bedrijf, intrekking van vergunningen, of het opleggen van beperkingen.
"Toepassing op Andere Sancties" houdt in dat de juridische regels, procedures en rechten die van toepassing zijn bij het opleggen van bestuurlijke boetes, in principe ook gelden voor deze andere bestraffende maatregelen. Dit betekent bijvoorbeeld dat:
"Tenzij wettelijk anders is bepaald" betekent dat er specifieke wetten of regels kunnen zijn die afwijkende bepalingen bevatten voor bepaalde soorten sancties. In zulke gevallen gelden die specifieke wetten boven de algemene regels voor bestuurlijke boetes. In de praktijk betekent dit dat als er een andere bestraffende maatregel wordt opgelegd (anders dan een boete), deze maatregel op een soortgelijke manier moet worden behandeld als een bestuurlijke boete, tenzij er specifieke wettelijke uitzonderingen zijn.